本報記者 吳曉璐

11月8日，全國人大常委會審議批準增加6萬億元地方政府債務限額，用來置換存量隱性債務政策，為地方政府騰出空間更好發展經濟、保障民生。

在當日下午舉行的新聞發布會上，財政部部長藍佛安介紹了后續增量政策，一方面，持續抓好增量政策落地見效；另一方面，結合明年經濟社會發展目標，實施更加給力的財政政策。藍佛安表示，明年的財政政策方向主要包括積極利用可提升的赤字空間、擴大專項債發行規模、繼續發行超長期特別國債支持“兩重”（即“國家重大戰略和重點領域安全能力建設”）以及加大力度支持“兩新”（即“大規模設備更新和消費品以舊換新”）等。

市場人士普遍認為，明年穩增長政策力度有望升級，主要有三大看點：首先，赤字率將進一步上升，突破3%的約束；其次，專項債規模擴大，使用范圍拓展；最后，超長期特別國債有望在今年支持“兩重”“兩新”基礎上，進一步向消費和社會保障領域傾斜。

看點一：赤字率有望提高

藍佛安表示，積極利用可提升的赤字空間。市場人士認為，明年財政赤字率將不受3%的約束，有望提高到3.7%至4%。

中國財政科學研究院院長、研究員楊志勇認為，積極利用可提升的赤字空間，這意味著財政赤字率將更加優化，有望不受3%的約束，從而更好地滿足財政資金保障的需求，更好地發揮財政政策的積極作用。

“3%赤字率的紅線標準并不成立。”中信建投證券首席政策分析師胡玉瑋表示，一直以來，除個別年份，我國預算財政赤字率大多位于3%水平以下，而3%這一標準源自歐盟的《馬斯特里赫特條約》。然而，現階段全球大多數國家已經不再遵守3%赤字率這一刻板規定，政府債務率普遍提升。

目前，我國政府負債率顯著低于主要經濟體和新興市場國家。據藍佛安介紹，根據國際貨幣基金組織統計數據，2023年末G20國家平均政府負債率118.2%；G7國家平均政府負債率123.4%。同期我國政府全口徑債務總額為85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務40.7萬億元，隱性債務14.3萬億元，政府負債率為67.5%。

另外，胡玉瑋表示，更應該關注廣義實際赤字率而非預算名義赤字率。明年財政政策有望較為積極，而預算赤字率水平僅為其中一個組成部分，其包括了其他財政賬戶的資金劃轉劃出，且并沒有涵蓋專項債和特別國債等增量財政資金的影響。因此，更應該關注最寬口徑的“增量財政資金”，并通過廣義實際赤字率衡量財政擴張水平，即在預算赤字水平上考慮專項債、特別國債等并去除掉其他賬戶的資金調入影響。

對于明年的赤字率，中國銀河證券首席經濟學家章俊表示，按照明年一般公共預算支出5%增速計算，對應所需赤字率或在3.7%左右。

浦銀國際首席宏觀分析師金曉雯表示，預計明年的財政赤字率或顯著高于3%，至少在3.5%。

也有部分券商預計明年財政赤字率可能提升至4%。中金公司預計，明年預算內財政赤字率可能提升1個百分點至4%左右，對應明年財政赤字較今年增加1.5萬億元。

東北證券研究咨詢分公司宏觀首席分析師張陳亦表示，明年赤字率將進一步上升，預計或比2023年提升一個百分點至4%，增加的赤字或主要用于對地方的轉移支付上，地方財力或增加1萬億元以上。

看點二：專項債額度有望提升

專項債方面，藍佛安表示，擴大專項債券發行規模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例。

在上述新聞發布會上，財政部表示可以專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面。財政部正在配合相關部門研究制定政策細則，推動加快落地。

胡玉瑋表示，此次明確專項債在土地市場的適用范圍，一方面解決了專項債投放資金的問題，另一方面也解決了土地市場流動性的問題，可謂“一舉兩得”。其次，不論是收購土地，還是收購存量商品房，預計仍然堅持“市場化、法治化”的原則，地方政府、有條件的房地產企業等中間鏈條的市場主體，或將觀察房地產市場的走向和趨勢來決定是否開展相關收購業務，在目前“房地產市場止跌回穩”的政策預期下，相關市場主體的積極性有望進一步提升。

中金公司認為，財政部表示可以用專項債收購閑置土地和存量商品房等，不過實施規模可能相對受限，預計明年專項債較今年增加的體量或在幾千億元。

金曉雯亦表示，考慮到“擴大專項債券發行規模”、8000億元額度將用于化債、部分額度將用于收購房企土地和房屋，預計明年的專項債額度或至少增加至4.2萬億元（2024年為3.9萬億元）。

章俊表示，基于今年新增了化債和收儲用途，明年專項債額度有望提升至4.2萬億元至4.5萬億元左右。另外，專項債回收閑置土地和存量商品房正在研究制定政策細則，據測算以上兩項用途所需資金規模分別在1.3萬億元和2.8萬億元左右，今年有望出臺細則，預計項目落地或需要2年至3年時間。

看點三：特別國債有望向消費、社保領域傾斜

此外，藍佛安表示，繼續發行超長期特別國債，支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設；加大力度支持大規模設備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規模；加大中央對地方轉移支付規模，加強對科技創新、民生等重點領域投入保障力度。

2024年《政府工作報告》提出，“從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，2024年先發行1萬億元。”據財政部數據，截至今年9月底，累計發行超長期特別國債7520億元。

胡玉瑋表示，1萬億元增量資金中，大約7000億元用于“兩重”，大約3000億元用于“兩新”。超長期特別國債資金用途明確，效果顯著，具有突出的戰略意義和經濟作用。預計明年超長期特別國債不會低于1萬億元，作為實打實的預算外增量財政資金，對于拉動經濟增長具有乘數效應和放大作用。

章俊表示，超長期特別國債明年發行規模或在2萬億元左右，在今年“兩重”“兩新”基礎上有望進一步向消費和社會保障領域傾斜。另外，特別國債補充商業銀行一級資本正在加快推進，預計總規模或在1萬億元左右，今年年底或明年年初有望落地。

在資金的使用上，金曉雯表示，促消費依然是化解風險之外的重要發力方向。首先，大規模設備更新和消費品以舊換新政策，或在當前的3000億元超長期特別國債額度使用完之后，有所推進。其次，發布會提出加強對民生等重點領域的保障力度，不排除政府推出稅收或社保方面的優惠政策，幫助居民尤其是中低收入群體，增加可支配收入以支持消費的可能性。最后，國家重大戰略和重點領域安全能力建設以及科技創新方面的支持措施亦值得期待。

總體來看，章俊認為，明年赤字率有望較今年大幅提升，有效帶動內需回升。后續還需重點關注100萬套新增城中村和危房改造、新型城鎮化建設以及專項債收儲等項目實施細則和落地進展。