張國盛攝（人民視覺）
圖②：四川廣安錦屏花園小區(qū)居民準(zhǔn)備乘坐加裝的電梯回家。
本報記者 張 璁?dāng)z
"> 圖①：四川廣安近年積極推進老舊小區(qū)電梯加裝工作。圖為當(dāng)?shù)匾恍^(qū)內(nèi)，各樓幢加裝的電梯已投入使用。
張國盛攝（人民視覺）
圖②：四川廣安錦屏花園小區(qū)居民準(zhǔn)備乘坐加裝的電梯回家。
本報記者 張 璁?dāng)z
數(shù)據(jù)來源：司法部
最近，四川廣安的錦屏花園小區(qū)里，又有一棟居民樓順利加裝了電梯。
居民說，這個小區(qū)老人多，但早年設(shè)計的樓房里只有步梯，早就盼著有部電梯。這些年國家有了加裝電梯的好政策，但自己的樓棟位置臨街，過去曾因為一份“紅頭文件”的限制，這部電梯始終裝不上。
這份“紅頭文件”的修改，源于小區(qū)居民一次“民告官”的行政復(fù)議。
起因——
期盼已久的電梯安裝，卡在了審批上
去年初，該小區(qū)居民宋小華等人提出的一份增設(shè)電梯的申請，卻在審批環(huán)節(jié)卡了殼。
原來，按照當(dāng)時的一份“紅頭文件”——《廣安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等七部門關(guān)于進一步推進既有住宅電梯增設(shè)工作的實施意見》（以下簡稱《意見》），設(shè)計要求電梯增設(shè)“原則上不得在建筑臨街面設(shè)置”“確需設(shè)置的，電梯不得突出建筑主體立面，且不得破壞建筑立面整體風(fēng)格”。
廣安市自然資源和規(guī)劃局受理申請后，認為該樓要增設(shè)的電梯不僅位于臨街面，而且突出于建筑主體立面，不符合規(guī)定，于是作出了“暫不能批復(fù)”的回復(fù)。
“這個規(guī)定有問題！”面對這個回復(fù)，宋小華是一肚子的不服氣。他指著樓棟與旁邊的小路說，樓棟跟道路之間還隔著一道圍墻，嚴格來說不能算臨街；就算是臨街，可自己的樓棟條件受限，根本無法在內(nèi)部增設(shè)電梯，在外部加裝電梯又不妨礙別人，為什么不讓裝？
一開始，宋小華本打算到法院打官司。為此，宋小華自己在廣安市內(nèi)四處尋找加裝過電梯的臨街建筑，并拍照、攝像取證，以備將來在法庭上支持自己的主張。
經(jīng)過一番準(zhǔn)備，就在宋小華準(zhǔn)備去法院立案時，旁人的一句話提醒了他：你試過行政復(fù)議嗎？
2024年1月1日，新修訂的行政復(fù)議法正式施行。根據(jù)這部新修訂的法律，如果認為行政機關(guān)的行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，“在對行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)范性文件的附帶審查申請”。
“我調(diào)查時也了解到，其實還有一些小區(qū)也面臨同樣的問題。”宋小華說，既然根子還是在紅頭文件上，是否可以要求修改文件呢？
于是，一紙行政復(fù)議申請書就遞到了廣安市司法局。
調(diào)查——
文件規(guī)定跟群眾剛需脫節(jié)，修改迫在眉睫
“我有三項訴求：一是撤銷原來‘暫不能批復(fù)’的回復(fù)，二是責(zé)令有關(guān)部門依法依規(guī)批準(zhǔn)申請，三是請求審查文件里的不合理規(guī)定，該改就得改。”在行政復(fù)議機構(gòu)受理案件時，宋小華直截了當(dāng)?shù)靥岢隽俗约旱脑V求。
情況究竟如何？現(xiàn)場調(diào)查隨即啟動。
來到錦屏花園小區(qū)，市司法局行政復(fù)議與應(yīng)訴一科副科長劉念先是圍著行政復(fù)議涉及的單元樓轉(zhuǎn)了一圈，仔細勘察。她在現(xiàn)場看到，該樓棟雖然面向道路，但兩者之間還相隔一塊公共綠地與小區(qū)圍墻，中間有近20米的距離。
走訪周邊時，劉念進一步發(fā)現(xiàn)，擬增設(shè)電梯單元所臨街道并非城市主要道路，而是一條背街小巷，且樓棟與道路不平行，對城市風(fēng)貌影響不大。
隨著調(diào)查的深入，當(dāng)?shù)鼐用駥@項民生工程的剛需，也引起了行政復(fù)議機構(gòu)的注意。
“我們社區(qū)有1.3萬人，其中65歲以上的老人就占到1/3。”廣安市廣安區(qū)萬盛街道玉兔社區(qū)黨委書記、居委會主任李金成說，特別是申請加裝電梯的那個單元，樓里老年人居民占比更達60%，增設(shè)電梯意愿非常強烈，征求意見時上上下下的鄰居基本支持。
那么行政機關(guān)當(dāng)時的考慮又是什么？“行政復(fù)議就像法庭審案，兩邊的聲音都得聽。”廣安市司法局行政復(fù)議與應(yīng)訴一科科長尹培宇說，行政復(fù)議機構(gòu)很快與自規(guī)部門展開溝通。
出乎所有人意料的是，這個“暫不能批復(fù)”的背后，其實還有一段隱情：原來，早在宋小華等人提出行政復(fù)議之前，廣安市內(nèi)就有一些遭遇類似問題的居民找到過相關(guān)部門反映規(guī)定不合理，行政機關(guān)也有意啟動修改“紅頭文件”，所以才作了個“暫不能批復(fù)”的回復(fù)。
“事實上，這份文件當(dāng)初起草時，居民增設(shè)電梯的情況還不多，臨街樓棟的安裝問題并不突出。”廣安市自然資源和規(guī)劃局工作人員列舉了一組數(shù)據(jù)，全市從2016年到2018年總共才裝了20多部電梯，但近兩年每年都要裝200多部，“禁止臨街面加裝電梯”相關(guān)規(guī)定已經(jīng)跟不上發(fā)展需要了。
一邊是群眾加裝電梯的強烈需求，另一邊行政機關(guān)也有修改“紅頭文件”的意愿，這場行政爭議找到了化解的“出口”。
化解——
辦理一案、規(guī)范一片，從源頭上預(yù)防類似糾紛
自從提出了行政復(fù)議，宋小華又反復(fù)找了市司法局好幾次：“居民們都盼著能早點裝上電梯，這個行政復(fù)議什么時候能有結(jié)果？”
“行政復(fù)議的制度優(yōu)勢是公正高效、便民為民，關(guān)鍵在解決問題。”尹培宇向宋小華反饋了相關(guān)部門修改文件的想法，為實質(zhì)化解行政爭議，行政復(fù)議機構(gòu)決定組織雙方進行調(diào)解。
新修訂的行政復(fù)議法擴大了調(diào)解的適用范圍，有利于以調(diào)解協(xié)商方式及時解決矛盾糾紛。“我們適用新修訂行政復(fù)議法相關(guān)規(guī)定，在取得當(dāng)事人同意后中止該起案件審理，為調(diào)解爭取到了時間。”廣安市司法局副局長梁寧川說。
“盡管依據(jù)現(xiàn)有文件難以審批通過，但‘暫不能批復(fù)’的回復(fù)并不規(guī)范。”
“行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧實現(xiàn)行政目標(biāo)和保護相對人權(quán)益，將不利影響限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)。”
調(diào)解中，爭議焦點逐漸清晰——擋在增設(shè)電梯申請前最大的障礙，就是《意見》里的那條規(guī)定。
在反復(fù)溝通中，“紅頭文件”加快了修改速度。
沒多久，宋小華就等到了規(guī)定修改的消息：在行政復(fù)議機構(gòu)指導(dǎo)下，《意見》相關(guān)規(guī)定修改為“原則上不得在建筑臨街面設(shè)置，內(nèi)部設(shè)置確有困難或無法平層入戶的，可臨街設(shè)置，但不得破壞建筑立面整體風(fēng)格，電梯外觀材質(zhì)應(yīng)采用高品質(zhì)材質(zhì)”。
有了新的文件依據(jù)，自規(guī)部門很快就審查通過了宋小華等人重新報送的設(shè)計方案。宋小華等人非常滿意調(diào)解結(jié)果，于是便也撤回了行政復(fù)議申請。
“沒想到行政復(fù)議這么管用！”宋小華說，如今不光他所在的樓棟裝上了電梯，廣安不少同樣臨街的樓棟都陸陸續(xù)續(xù)啟動了加裝工程，享受到了國家惠民政策的紅利。
因為一起加裝電梯引發(fā)的糾紛，最終推動了“紅頭文件”的修改完善，這起案件為此入選了司法部發(fā)布的行政復(fù)議典型案例。
“從個案監(jiān)督到類案規(guī)范，達到辦理一案、規(guī)范一片的良好效果，才能從源頭上預(yù)防類似糾紛的發(fā)生，發(fā)揮好行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。”司法部行政復(fù)議與應(yīng)訴局相關(guān)負責(zé)人表示。
記者手記
讓群眾更愿意選擇行政復(fù)議
新修訂的行政復(fù)議法第一條開宗明義，“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”。
什么叫發(fā)揮“主渠道作用”？一組數(shù)據(jù)很能說明問題：2024年，全國新收的行政復(fù)議申請接近75萬件，超九成的案件化解在行政復(fù)議程序中，沒有再進入行政訴訟或者信訪程序。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯的監(jiān)督制度和解決“民告官”行政爭議的救濟制度，其具有公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢，是推進法治政府建設(shè)的重要抓手。
那么如何讓群眾更多選擇行政復(fù)議解決問題呢？在一線的采訪中發(fā)現(xiàn)，只有群眾覺得行政復(fù)議好用、管用，能夠真正及時、有效回應(yīng)群眾合理訴求，群眾才會更想用、愛用。歸根結(jié)底，這得靠不斷提高辦案的質(zhì)效。群眾對“程序空轉(zhuǎn)”十分反感，這就需要做深做實行政爭議的實質(zhì)性化解；“就案辦案”效果有限，以源頭治理減少行政爭議勢在必行……隨著行政復(fù)議主渠道建設(shè)的成效逐步顯現(xiàn)，接下來需要進一步加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，在規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)上下大功夫。
對企業(yè)來說，行政復(fù)議同樣也是保障其合法權(quán)益的有效途徑。去年以來，行政復(fù)議護航企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項行動在全國開展，依法辦理了7.9萬件涉企案件，及時糾正了一批亂罰款、亂查封等侵害企業(yè)合法權(quán)益的違法和不當(dāng)行為。當(dāng)前，各地正在開展規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項行動，更要用好行政復(fù)議的監(jiān)督作用，從聚焦“小過重罰”、逐利執(zhí)法等突出問題，到加強對政務(wù)失信的監(jiān)督，行政復(fù)議應(yīng)進一步回應(yīng)社會關(guān)切，依法平等保護各類經(jīng)營主體合法權(quán)益，為促進企業(yè)健康發(fā)展、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境提供有力法治保障，讓行政復(fù)議的制度優(yōu)勢更加彰顯。
《 人民日報 》（ 2025年06月12日 19 版）